ПОСТАНОВА 02.09.2021, Справа № 17-14-01/1494(925/1104/20), ВС у складі колегії суддів КГС: Погребняка В.Я. (головуючого), Банаська О.О., Васьковського О.В., https://reyestr.court.gov.ua/Review/99602610
У межах справи про банкрутство Боржника (Черкасиобленерго),
провадження у якій було відкрито у 2004 році і справа перебувала на стадії розпорядження
майном, заступник прокурора звернувся в інтересах Фонду державного майна
України та Боржника з позовом до Відповідача (ПрАТ Азот), просив стягнути з
Відповідача на користь Боржника 4,9 млн грн. інфляційних та 2 млн грн 3% річних
з огляду на невиконання Відповідачем рішення г/с від 04.12.2014 у справі №
925/308/13-г, згідно якого останній має сплатити на користь Боржника 22,5 млн
грн. за електроенергію. Місцевий г/с рішенням від 01.02.2021, яке
залишено без змін апеляційним г/с (постанова від 20.04.2021), позов задовольнив
частково, постановив стягнути 4,8 млн
грн інфляційних втрат, 2 млн грн 3% річних та 103,4 тис. грн судового збору, в іншій
частині позову відмовив. Суди констатували факт наявності правових підстав для
звернення прокурора з позовом в інтересах держави в особі ФДМУ та Боржника з
огляду на наявність у боржника частки корпоративних прав Держави Україна, що
належить до сфери управління ФДМУ. Верховний Суд скасував судові рішення
нижчих судів та направив справу на новий розгляд до суду першої інстанції, вказавши,
що нижчі суди всупереч вимог ст.53 ГПК
України, ст.23 Закону України «Про
прокуратуру» помилково обмежилися констатацією
факту наявності у боржника частки корпоративних прав Держави Україна, що
належить до сфери управління ФДМУ та посиланням на порушення таких прав, не
врахували «Заперечення щодо суті позовних вимог», зокрема посилання на
відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави, та не надали
їм належну правову оцінку, не з`ясували питання невиконання або неналежного
виконання позивачем (ФДМУ) дій, спрямованих на захист інтересів держави у
спірних правовідносинах, у зв`язку із чим належним чином не встановили, чи
дотримався Прокурор порядку, передбаченого статтею 23 Закону, тобто чи мав ФДМУ
можливість спростувати стверджуване прокурором порушення інтересів держави або
самостійно звернутись до суду з позовом в інтересах держави протягом розумного
строку, а також чи можна кваліфікувати дії ФДМУ у спірних правовідносинах як
бездіяльність.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
27. Відповідно до частин 3-5 статті 53 ГПК України, у визначених
законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере
участь у розгляді справ за його позовами, а також може
вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито
за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну,
касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими
або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній
чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення
інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави
для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган,
уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних
правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень,
передбачених ст.174 цього
Кодексу.
У разі відкриття провадження за позовною
заявою особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших
осіб (крім прокурора), особа, в чиїх інтересах подано позов, набуває статусу
позивача.
У разі відкриття провадження за
позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу,
уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений
орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або
відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про
це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
29. ЄСПЛ неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді
на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу
рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями,
пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником
сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття
нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France)
від 31.03.2005, заява 61517/00, пункт 27).
Водночас, існує категорія справ, де
підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі
"Менчинська проти РФ" (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02,
пункт 35) ЄСПЛ висловив таку позицію (у неофіційному перекладі):
"Сторонами цивільного провадження
виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право
на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін,
може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів
незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та
інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси,
або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси
великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси
держави".
При цьому, ЄСПЛ уникає абстрактного
підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи
кожен випадок окремо Суд вирішує - наскільки участь прокурора у розгляді справи
відповідала принципу рівноправності сторін.
У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї
Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в
демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо
функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права,
передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів
обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних
правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави
через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких
інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні
органи.
30. Відповідно до п.3 ч.1 ст. 131-1 Конституції України, в Україні діє
прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних
випадках і в порядку, що визначені законом.
Вказані положення Конституції України відсилають
до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок
представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон
України «Про прокуратуру».
31. Відповідно до ч.3 ст.23 Закону України «Прокуратуру», прокурор
здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення
або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не
здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган
місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до
компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності
такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у
порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
32. Отже, виключними випадками, за яких прокурор може
здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза
порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття
"інтерес держави".
33. У Рішенні КСУ у справі за конституційними поданнями Вищого
арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного
тлумачення положень статті 2 АПК
України (справа про представництво прокуратурою
України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99
Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави"
висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів
інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у
здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших)
дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності,
державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної,
екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх
суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).
Інтереси держави можуть збігатися
повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів,
державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з
часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати
свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних
підприємств, товариств.
34. З урахуванням того, що "інтереси держави" є
оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному
випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого
подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних
або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх
захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні
функції у спірних відносинах.
35. Таким чином, "інтереси держави" охоплюють широке і
водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній
класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки
суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна
формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних
правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень
прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно
(аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 25.04.2018 зі
справи № 806/1000/17).
36. Водночас, абзац 3 ч.3 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» передбачає
заборону здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі
державних компаній, а також у правовідносинах, пов`язаних із виборчим процесом,
проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента
України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також
політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють
професійне самоврядування, та інших громадських об`єднань.
37. Беручи до уваги положення статті 53 ГПК України, статті
23 Закону України «Про прокуратуру», ВП ВС у справі №
911/2169/20 (постанова від 06.07.2021, оприлюднена 22.07.2021) дійшла висновку,
що заборона на здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в
особі державних компаній, передбачена абзацом 3 ч.3 ст.23 Закону, має
застосовуватись з урахуванням положень абзацу 1 ч.3 цієї статті, який
передбачає, що суб`єкт, в особі якого прокурор може звертатись із позовом в
інтересах держави, має бути суб`єктом владних повноважень, незалежно від
наявності статусу юридичної особи.
У вказаній постанові, ВП ВС звертає увагу
на положення ч.2 ст.19 Конституції
України, відповідно до якого органи державної влади
та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на
підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
ВП ВС вказує на те, що у контексті цього
засадничого положення відсутність у Законі інших окремо визначених заборон на
здійснення представництва прокурором, окрім спеціальної заборони на
представництво державних компаній, не слід розуміти як таку, що розширює
встановлені в абзаці 1 ч. 1 ст.23 Закону межі для здійснення представництва
прокурором законних інтересів держави.
Цим висновком ВП ВС відступила від
висновку щодо застосування ч.3 ст.23 Закону в подібних правовідносинах,
викладеного в постанові КЦС ВС від 15.04.2020 у справі № 363/4656/16-ц, який
зводиться до необхідності визначення організаційно-правової форми суб`єкта, в
особі якого звертається прокурор, з метою підтвердження підстав для
представництва інтересів держави в суді в особі державного підприємства.
38. В Україні визнається і діє принцип верховенства права (ст. 129 Конституції України),
одним з елементів якого є принцип правової визначеності.
Ключовими елементами принципу правової
визначеності є однозначність і передбачуваність правозастосування, а отже,
системність і послідовність у діяльності відповідних органів, насамперед судів.
Суб`єкти (учасники спору) завжди повинні
мати можливість орієнтувати свою поведінку таким чином, щоб вона відповідала
вимогам норми на момент вчинення дії.
У справі "Sunday Times v. United
Kingdom" ЄСПЛ наголосив, що вжитий у Конвенції
про захист прав людини і основоположних свобод (далі
- Конвенція) термін "передбачено законом" має на увазі
дотримання такого принципу права як принцип визначеності. Суд стверджує, що
термін "передбачено законом" стосується не лише писаного права,
а саме норм писаних законів, а й неписаного, тобто усталених у
суспільстві правил та засад моральності суспільства.
До цих правил, які визначають сталість правозастосування,
належить і судова практика.
Конвенція вимагає, щоб усе право, чи то
писане, чи неписане, було достатньо чітким, щоб дати змогу громадянинові у разі
потреби досить точно передбачити за певних обставин наслідки, що може
спричинити певна дія.
39. Таким чином, виходячи із наведеного та положень статті 302 ГПК України,
постанова ВП ВС від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20 належать до тієї
судової практики, яка визначає орієнтири правозастосування на час розгляду цієї
справи Верховним Судом.
40. Отже, колегія суддів вважає, що суди першої та
апеляційної інстанції всупереч вимог ст.53
ГПК України, ст.23 Закону України «Про
прокуратуру» при обґрунтуванні наявності підстав
для представництва прокурором інтересів держави в особі ПАТ «Черкасиобленерго»,
помилково обмежилися констатацією факту наявності у боржника частки
корпоративних прав Держави Україна, що належить до сфери управління ФДМУ України
та посиланням на порушення таких прав.
43. Аналіз ч.3 ст.23
Закону України «Про прокуратуру» дає підстави
стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в
суді у випадках:
- якщо захист цих інтересів не здійснює
або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого
самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого
віднесені відповідні повноваження;
- у разі відсутності такого органу.
43.1. Перший "виключний випадок" передбачає
наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а
другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів
держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
43.2. У першому випадку прокурор набуває право на
представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює
захисту або здійснює неналежно.
"Не здійснення захисту"
виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних
повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні
повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не
звертається.
"Здійснення захисту неналежним
чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень),
спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
"Неналежність" захисту може бути
оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед
іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави,
обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
43.3. Так, захищати інтереси держави повинні насамперед
відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси
держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль,
замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який
всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному
такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які
перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами
для звернення прокурора до суду.
Прокурор не може вважатися альтернативним
суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних
повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. Така правова позиція
висловлена у постанові ВС від 20.09.2018 по справі № 924/1237/17.
44. Звертаючись з цим позовом до суду в особі ФДМУ, прокурор
вказав, що всупереч своєму обов`язку, що витікає з повноважень щодо управління
державним майном, усвідомлюючи порушення інтересів держави, маючи відповідні
повноваження для їх захисту, станом на час подання прокурором позову, зокрема,
ФДМУ, як орган уповноважений державою здійснювати функції у спірних
правовідносинах, не вжив жодних заходів, спрямованих на стягнення коштів.
45. Враховуючи положення абзаців 1-3 ч.4 ст.23 Закону України «Про прокуратуру», ВП ВС у постанові від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20
вказала на те, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована
прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина
або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
45.1. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення
до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або
відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом
наявності підстав для представництва прокурор користується
процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність
підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи його законним
представником або суб`єктом владних повноважень.
45.2. Прокурор, звертаючись до суду з позовом,
має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є
бездіяльність компетентного органу.
Бездіяльність компетентного органу
(нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав
або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для
захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
45.3. Звертаючись до компетентного органу до подання позову
в порядку, передбаченому ст.23 Закону, прокурор фактично надає йому можливість
відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом
призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором,
вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого
повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
45.4. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом
розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було
стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як
бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з
урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту
(зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого
відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких
чинників, як значимість порушення інтересів держави, можливість настання
невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу,
наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.
45.5. При цьому захищати інтереси держави повинні
насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен
вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний
орган, який може і бажає захищати інтереси держави.
45.6. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор
виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний
компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить
це неналежно.
45.7. Якщо після відкриття провадження у
справі з урахуванням наведених учасниками справи аргументів та наданих доказів
суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів
держави в суді, суд залишає позовну заяву, подану прокурором в інтересах
держави в особі компетентного органу, без розгляду відповідно до положень п.2 ч.1
ст. 226 ГПК України. Такі правові висновки викладені в постанові ВП ВС від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.
46. Тобто, наявність бездіяльності компетентного органу повинна
бути предметом самостійної оцінки суду в кожному випадку звернення прокурора з
позовом за конкретних фактичних обставин.
47. Водночас, суд першої інстанції не врахував «Заперечення
щодо суті позовних вимог», зокрема посилання на відсутність підстав для
представництва прокурором інтересів держави, та не надав їх належну правову
оцінку. Суд апеляційної інстанції таких недоліків суду першої інстанції не
виправив, за відсутності відповідного мотивування, погодився з доводами
прокуратури стосовно наявності правових підстав для звернення прокурора з
позовом в інтересах держави в особі ФДМУ та ПАТ «Черкасиобленерго».
48. Таким чином, в порушення наведених вище
норм законодавства, а також всупереч правової позиції ВП ВС (в цій частині
відсутнє відступлення від раніше викладених висновків щодо представництва
прокурора органів державної влади, що є на час прийняття оскаржених судових
рішень сталою), не з`ясували питання невиконання або неналежного виконання
позивачем (ФДМУ) дій, спрямованих на захист інтересів держави у спірних
правовідносинах, у зв`язку із чим належним чином не встановили, чи дотримався
Прокурор порядку, передбаченого ст. 23 Закону, тобто чи мав ФДМУ можливість
спростувати стверджуване прокурором порушення інтересів держави або самостійно
звернутись до суду з позовом в інтересах держави протягом розумного строку, а
також чи можна кваліфікувати дії ФДМУ у спірних правовідносинах як
бездіяльність.
Немає коментарів:
Дописати коментар