ПОСТАНОВА 04 жовтня 2021 року, Справа № 912/2083/20, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду: Огородніка К.М.- головуючого, Банаська О.О., Жукова С.В., https://reyestr.court.gov.ua/Review/100270885
Прокурор звернувся до місцевого г/с в
особі позивачів: Департаменту соціального захисту населення облдержадміністрації
та Інтернату до Відповідача про визнання недійсними додаткових угод від 17-22.01.2019
до договору від 11.01.2019 постачання природного газу та про стягнення
безпідставно сплачених коштів в сумі 44,7 тис. грн. Позовні вимоги обґрунтовані укладенням між Інтернатом
та Відповідачем протиправних додаткових угод, якими збільшено вартість
природного газу, всупереч ст.36 Закону
України "Про публічні закупівлі", внаслідок
чого, вважав прокурор, державним органом було здійснено переплату вартості газу
на суму 44,7 тис. грн, яка підлягає поверненню. Наявність підстав для представництва інтересів
держави в суді Прокурор обґрунтував тим, що захист цих інтересів не здійснює ні
Департамент (позивач-1), ні Інтернат (позивач-2), до компетенції яких віднесені
відповідні повноваження, у зв`язку з чим вжито заходи прокурорського реагування
в порядку статті 23 Закону України "Про прокуратуру". На думку Прокурора, у цьому спорі захист
інтересів держави мали б здійснювати саме Департамент та Інтернат, яких він
визначив в якості позивачів у справі. Місцевий г/с не заперечив та
не спростував правильності визначення прокурором позивачів, вдався до дослідження
дотримання Прокурором визначеного в ст.23 Закону “Про прокуратуру” порядку звернення до суду в інтересах
Держави, та встановивши його недотримання, залишив позов без розгляду на
підставі положень п.2 ч.1 ст.226 ГПК України, застосування
яких обґрунтовано посиланням на правову позицію ВП ВС, викладену у постанові
від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18. За
висновком місцевого г/с недотримання Прокурором визначеного ст.23 Закону про
прокуратуру порядку звернення до суду полягає в тому, що Прокурором не надана
можливість у розумні строки позивачу-2 відреагувати на стверджуване порушення
інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки, вчинення дій для
виправлення ситуації, наприклад самостійного подання позову до суду, натомість
Прокурор подав позовну заяву, датовану та підписану ним 15.06.2020, через 5 днів після відправлення позивачу-2
повідомлення в порядку п.4 ст.23 Закону про прокуратуру, не надавши доказів, що Інтернатом вказане повідомлення
було отримане. Апеляційний г/с
підтримав висновок суду першої інстанції щодо залишення позову без розгляду на
підставі п.2 ч.1 ст.226 ГПК, однак з підстав того, що Прокурор неправильно
визначив орган, уповноважений на захист інтересів держави у спірних
правовідносинах; за висновком апеляційного г/с у спірних правовідносинах таким повинні
виступати органи Держаудитслужби, оскільки саме Держаудитслужбі, як центральному
органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного
фінансового контролю, належить право на подання позову на захист інтересів
держави при укладенні та виконанні договорів у сфері публічних закупівель. Верховний суд залишив касаційну скаргу
без задоволення, вказавши, що передчасні висновки суду апеляційної інстанції
про неправильне визначення Прокурором органу, уповноваженого на захист
інтересів держави у спірних правовідносинах, не призвели до неправильного
процесуального рішення, враховуючи правомірність залишення судами позову без
розгляду на підставі положень п.2 ч.1 ст.226 ГПК України, що, за встановлених судами обставин відсутності підстав
для представництва Прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження
у справі, відповідає правовій позиції ВП ВС, викладеній у постанові від
26.05.2020 у справі № 912/2385/18.
Короткі висновки:
Ø
прокурору
достатньо дотриматися порядку, передбаченого ст.23 Закону України
"Про прокуратуру", і
якщо протягом розумного строку після отримання попереднього
повідомлення про звернення до суду майбутні позивачі в особі яких прокурор
має намір захищати інтереси держави в суді самостійно не звернулися до суду
з позовом, то це є достатнім аргументом для підтвердження їх бездіяльності
та звернення прокурором з позовом до суду в інтересах держави в особі
відповідних позивачів.
Ø
Невиконання
прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для
здійснення представництва інтересів держави в суді згідно із ч.4 ст.53 та ч.5 ст. 162
ГПК України має наслідком застосування
положень, передбачених ст.174 цього Кодексу,
про залишення позовної заяви без руху для усунення її недоліків і
повернення в разі, якщо відповідно до ухвали суду у встановлений строк ці недоліки
не усунуті.
Ø
Водночас
якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором
інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву
прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її
підписувати. І в таких справах виникають підстави для застосування положень
п.2 ч.1 ст.226 ГПК України (залишення позову без розгляду).
Ø
закон
не зобов`язує прокурора подавати позов в особі усіх органів, які можуть
здійснювати захист інтересів держави у спірних відносинах і звертатися з
позовом до суду. Належним
буде звернення в особі хоча б одного з них
Позиція ВС та висновки щодо застосування
норм права
Ø
Питання
представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у ст. 23 ЗУ "Про прокуратуру", а в ст.24 цього ж Закону врегульовані особливості здійснення окремих форм
представництва інтересів громадянина або держави в суді. Так, зокрема:
-
прокурор
здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або
загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або
неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування
чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні
повноваження, а також у разі відсутності такого органу (ч.3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру");
-
наявність
підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор
здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після
підтвердження судом підстав для представництва (ч.4 ст.23 Закону "Про прокуратуру");
-
прокурор
зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та
його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У
разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор
користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу (абзац 3
ч.4 ст.23 Закону України "Про
прокуратуру");
-
повноваження
прокурорів, передбачені цією статтею, здійснюються виключно на підставах та в
межах, передбачених процесуальним законодавством (ч.7 ст. 24 Закону "Про прокуратуру").
Ø
Частиною
3 ст.53 ГПК України визначено, що у визначених законом випадках прокурор
звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його
позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у
якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає
апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за
нововиявленими або виключними обставинами.
Ø
Згідно
з ч.5 ст.162 ГПК України у разі пред`явлення позову особою, якій законом надано
право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути
зазначені підстави такого звернення. Близька за змістом вимога застосовується
згідно з абзацами 1 і 2 ч.4 ст.23 Закону України "Про
прокуратуру": прокурор має обґрунтувати
наявність підстав для представництва.
Ø
Прокурор,
звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для
представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.
Ø
Бездіяльність
компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення
інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний
строк.
Ø
Звертаючись
до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку,
передбаченому ст.23 Закону України
"Про прокуратуру", прокурор фактично надає
йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема,
шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених
прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або
аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Ø
Невжиття
таких заходів протягом розумного строку після того, як їм стало відомо або
повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має
кваліфікуватися як бездіяльність. Розумність строку визначається судом з
урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту
(зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого
відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких
чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання
невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу,
наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.
Ø
Аналогічна
правова позиція викладена ВП ВС у п. 37
- 40 постанови від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.
Ø
Отже,
розумність строку визначається судом з урахуванням конкретних обставин справи у
конкретній справі.
Ø
Наявність
інтересів держави повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному
випадку звернення прокурора з позовом.
Ø
Таким
чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого ст.23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо протягом розумного строку після
отримання попереднього повідомлення про звернення до суду майбутні позивачі в
особі яких прокурор має намір захищати інтереси держави в суді самостійно не
звернулися до суду з позовом, то це є достатнім аргументом для підтвердження їх
бездіяльності та звернення прокурором з позовом до суду в інтересах держави в
особі відповідних позивачів.
Ø
Невиконання
прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для
здійснення представництва інтересів держави в суді згідно із ч.4 ст.53 та ч.5 ст. 162
ГПК України має наслідком застосування
положень, передбачених ст.174 цього Кодексу,
про залишення позовної заяви без руху для усунення її недоліків і
повернення в разі, якщо відповідно до ухвали суду у встановлений строк ці
недоліки не усунуті.
Ø
Водночас
якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором
інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву
прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її
підписувати. І в таких справах виникають підстави для застосування положень
п.2 ч.1 ст.226 ГПК України (залишення позову без розгляду).
Ø
Аналогічна
правова позиція викладена у постановах ВП ВС від 26.06.2019 у справі №
587/430/16-ц (п. 39) та від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 (п. 48, 54).
…
Ø
…висновок
суду апеляційної інстанції ВС вважає передчасними, виходячи з таких міркувань.
Ø
За
змістом ч.4 ст.53 ГПК України, звертаючись до суду з відповідним позовом, прокурор,
як особа, яка користується процесуальними повноваженнями відповідної
сторони процесу, в даному випадку, правами позивача, самостійно
визначає і обґрунтовує в позовній заяві (1) у чому полягає порушення
інтересів держави, (2) необхідність їх захисту, (3) визначені
законом підстави для звернення до суду прокурора, (4) орган,
уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних
правовідносинах.
Ø
Позов
складається з двох елементів: предмета і підстави позову. Предметом позову є
певна матеріально-правова вимога позивача до відповідача про захист порушеного
або оспорюваного права або охоронюваного законом інтересу. Підставу позову
становлять обставини, якими позивач обґрунтовує свої вимоги щодо захисту
права та охоронюваного законом інтересу. А правові підстави позову - це
зазначена в позовній заяві нормативно-правова кваліфікація обставин, якими
позивач обґрунтовує свої вимоги.
Ø
Предмет
і підстава позову сприяють
з`ясуванню наявності та характеру спірних правовідносин між сторонами,
застосуванню необхідного способу захисту права, визначенню кола доказів,
необхідних для підтвердження наявності конкретного цивільного права і
обов`язку.
Ø
Отже,
визначення предмета, підстави позову, визначення позивача (тобто
зазначення органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у
спірних правовідносинах, органу місцевого самоврядування чи інший суб`єкт
владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження,
або вказати на відсутність такого органу); відповідача у спорі, зазначення, які
саме дії необхідно вчинити суду для відновлення порушеного права - це право,
яке належить прокурору, як особі, яка користується процесуальними
повноваженнями відповідної сторони процесу, в даному випадку правами позивача.
Ø
Натомість,
саме на суд покладено обов`язок встановити належність позивача, належність
відповідача, надати правову кваліфікацію відносинам сторін, виходячи з оцінки
доказів здійсненим за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтуються на
всебічному, повному, об`єктивному та безпосередньому дослідженні наявних у
справі доказів за правилами ст.86
ГПК України, ураховуючи принципи господарського
судочинства, та визначити, яка правова норма підлягає застосуванню для
вирішення спору, і має перевірити доводи, у тому числі щодо
матеріально-правового інтересу у спірних відносинах, і у разі встановлення
порушеного права з`ясувати, чи буде воно відновлено у заявлений спосіб та чи є
він ефективним.
Ø
Матеріали
справи свідчать, що в обґрунтування підстав для звернення з цим позовом,
Прокурор посилається на укладенням між Інтернатом та Товариством (Відповідач)
протиправних додаткових угод до договору поставки природного газу, якими
збільшено вартість природного газу, усупереч положенням статті 36 Закону України "Про публічні
закупівлі", внаслідок чого державним органом
було здійснено переплату вартості газу.
Ø
За
змістом поданого позову, на думку Прокурора, у цьому спорі захист інтересів
держави мали б здійснювати Департамент та Інтернат, яких він визначив в якості
позивачів у справі.
Ø
Суд
першої інстанції не заперечив та не спростував вказані твердження, досліджуючи
дотримання Прокурором відповідного порядку звернення до суду в інтересах
держави, та за встановлених обставин його недотримання дійшов висновку про
залишення позову без розгляду.
Ø
Водночас,
суд апеляційної інстанції, залишаючи без змін ухвалу місцевого господарського
суду, виходив з того, що Прокурор неправильно визначив орган, уповноважений на
захист інтересів держави у спірних правовідносинах, яким є Східний офіс
Держаудитслужби.
Ø
Відповідно
до статті 1 Закону України "Про
публічні закупівлі" уповноважений орган -
це центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері
публічних закупівель.
Ø
Положенням
про Державну аудиторську службу України, яке затверджене ПКМУ від 03.02.2016 № 43 визначено,
що Держаудитслужба є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується
і координується КМУ та який забезпечує формування і реалізує державну політику
у сфері державного фінансового контролю (п.1).
Ø
Згідно
з підпунктом 3 пункту 4 цього ж Положення Держаудитслужба відповідно до
покладених на неї завдань реалізує державний фінансовий контроль через
здійснення, зокрема, перевірки державних закупівель.
Ø
Відповідно
до вказаного Положення Держаудитслужба вживає в установленому порядку заходів
до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю
порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, зокрема
звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання
вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового
контролю порушень законодавства з питань збереження і використання
активів (пп.9 п.4 Положення).
Ø
Згадані
норми узгоджуються з положеннями ст.10
Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового
контролю в Україні", якою визначено права органу
державного фінансового контролю пред`являти керівникам та іншим особам
підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання
вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому
порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші
платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного
фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та
організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства
(п. 7); звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною
установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених
під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства
з питань збереження і використання активів (п. 10), а також при виявленні
збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що
контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку (п.
3).
Ø
У
постанові Верховного Суду від 21.03.2019, на яку посилається скаржник,
касаційним судом зауважено, що Держаудитслужба набуває статусу позивача внаслідок звернення до
суду з метою усунення виявлених під час здійснення державного фінансового
контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів,
проте оскільки сторонами не доведено, а судами не встановлено, що вказаний
орган, здійснюючи фінансовий контроль, виявив порушення законодавства у спірних
правовідносинах, у нього не виникло право на звернення у суд із даним позовом,
тому у спірних правовідносинах Держаудитслужба не набула статусу позивача.
Ø
Скаржник
також наводить правовий висновок ВП ВС, наведений у постановах від
07.11.2018 у справі № 820/8558/15 та від 03.10.2018 у справі № 804/8443/16,
згідно якого орган державного фінансового контролю проводить державний
фінансовий контроль щодо підконтрольних установ. Його право вимоги,
передбачені ст.10 Закону України
"Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в
Україні", можуть бути адресовані виключно підконтрольним
установам, а звернення до суду в інтересах держави можливе лише у
випадку незабезпечення такими установами вимог щодо усунення порушень
законодавства з питань збереження і використання активів, виявлених під час
здійснення державного фінансового контролю.
Ø
З
урахуванням того, що у справі, яка розглядається, судами попередніх інстанцій
не здійснювалося дослідження та встановлення обставин щодо проведення органами
Держаудитслужби заходів фінансового контролю, а також їх наслідки, Верховний
Суд погоджується з наведеними доводами скаржника, а відтак вважає передчасними
висновки апеляційного господарського суду про неправильне визначення Прокурором
органу, уповноваженого на захист інтересів держави у спірних правовідносинах,
яким є Східний офіс Держаудитслужби.
Ø Щодо цього колегія суддів також враховує
сталу практику ВС, згідно якої закон не зобов`язує прокурора подавати позов
в особі усіх органів, які можуть здійснювати захист інтересів держави у спірних
відносинах і звертатися з позовом до суду. Належним буде звернення в
особі хоча б одного з них (постанови ВС від 19.08.2020 у справі №
923/449/18, від 25.02.2021 у справі № 912/9/20, від 18.06.2021 у справі №
927/491/19, від 05.08.2021 у справі № 911/1236/20, від 11.08.2021 у справі №
927/719/20).
Ø Крім того, у постанові ВП ВС від 15.09.2020 у справі № 469/1044/17
(пункт 38) зазначено, що за певних обставин прокурор може звертатися до суду
в інтересах держави в особі органу місцевого самоврядування, зокрема тоді, коли
цей орган є стороною правочину, про недійсність якого стверджує прокурор. Оскільки
таку позовну вимогу вправі заявити, зокрема, будь-яка сторона правочину,
відповідний орган як така сторона може бути позивачем. У такій ситуації
прокурор для представництва інтересів держави в особі компетентного органу як
сторони правочину має продемонструвати, що цей орган не здійснює або неналежним
чином здійснює захист відповідних інтересів. Аналогічну правову позицію
викладено у постановах КГС ВС від 27.01.2021 у справі №917/341/19, від
02.02.2021 у справі №922/1795/19, від 07.04.2021 у справі № 917/273/20.
Ø
Водночас,
попри помилковість висновків апеляційного г/с щодо наведеного, Верховний Суд
вважає законним та обґрунтованим його рішення про залишення позову без розгляду
у цій справі, враховуючи встановлені судом першої інстанції обставини
недотримання Прокурором порядку звернення до суду в інтересах держави,
передбаченого ст.23 Закону України
"Про прокуратуру".
Ø
Вказані
обставини не спростовані в оскарженій постанові суду апеляційної
інстанції та не заперечуються за змістом касаційної скарги.
Ø Таким чином, Верховний Суд зауважує, що передчасні висновки суду апеляційної інстанції про неправильне визначення Прокурором органу, уповноваженого на захист інтересів держави у спірних правовідносинах, не призвели до неправильного процесуального рішення, враховуючи правомірність залишення судами позову без розгляду на підставі положень п.2 ч.1 ст.226 ГПК України, що, за встановлених судами обставин відсутності підстав для представництва Прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, відповідає правовій позиції ВП ВС, викладеній у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.
Немає коментарів:
Дописати коментар